(Un mapa con los distintos socios globales de la OTAN. Los colores definen los distintos grupos)
Las necesidades geoestratégicas posteriores al 11-S y la experiencia de trabajar juntos en Afganistán hicieron que EEUU impulsase el concepto de “Partenariado Global” para crear un marco institucionalizado de colaboración con Estados afines extra-europeos, especialmente con Australia, Japón y Nueva Zelanda; otros Estados asiáticos cuya participación se consideró fueron Corea del Sur, Pakistán, aunque no tuviera mucho de afín, y Singapur. Dos ideas se entrecruzaban: 1) La transformación de la OTAN en una institución de seguridad global, un proceso que estaba en marcha desde finales de los 90; y 2) Incorporar a Estados afines ideológicamente y con capacidad de realizar una aportación militar sustantiva. Si leemos el Informe de la Revisión Cuatrienal de Defensa norteamericano de febrero de 2006, se aprecian dos consideraciones adicionales: 1) Una mayor atención norteamericana a Asia-pacífico y 2) por primera vez, se toma nota de la emergencia de China y de la amenaza que podría representar, si EEUU no consiguiera hacer de ella un socio en cuestiones de seguridad.
La idea del partenariado global suscitó un entusiasmo perfectamente descriptible en algunos socios europeos, particularmente en Alemania y Francia. La noción de una OTAN global no resultaba demasiado atractiva para muchos de los socios europeos, que preveían los costes que implicarían los ajustes estructurales necesarios. Asimismo existía la preocupación de que el interés de EEUU por Europa quedase diluido. Una última cuestión contenciosa era que una mayor implicación en Asia-pacífico podría producir fricciones con China.
La Cumbre de la OTAN de diciembre de 2006 en Riga no fue tan lejos como a EEUU le hubiera gustado. La designación de “socios globales” perduró, pero no se creó el Foro de Socios Globales que quería EEUU. En Riga se adoptó la Guía Politica Comprensiva” (Comprehensive Political Guidance), que se quería que fijase las prioridades para los próximos 10-15 años. La Guía insistía en algunas cuestiones que ya venían sonando: las amenazas no tradicionales a la seguridad y que las principales amenazas podían venir en el futuro de fuera del área euro-atlántica. Sobre la base de la Guía se establecieron programas anuales de trabajo con los socios globales, que iban desde los ejercicios conjuntos hasta la formación y el intercambio de información. Aun así, la Guía fue un premio de consolación, ya que no pudo irse tan lejos como EEUU habría querido.
El camino iniciado en Riga se concretaría en la Cumbre de la OTAN que se celebró en Lisboa en noviembre de 2010. En ella se adoptó el Concepto Estratégico que fijó las siguientes funciones para la Alianza: 1) Defensa colectiva; 2) Gestión de crisis; 3) Seguridad cooperativa. El Concepto dedicó un espacio destacado a los partenariados globales, que empezaron a verse como esenciales si la OTAN quería jugar realmente ese papel global. De ellos se esperaba que contribuyeran a la realización de las funciones fundamentales de la Alianza, especialmente al mantenimiento de la seguridad internacional y a la defensa de los valores de la Alianza. También se esperaba que participasen en operaciones de la OTAN, sobre la base de la experiencia adquirida en Afganistán. El formato de los partenariados con cada país se dejó abierto, de manera que pudiera encontrarse una fórmula ad hoc país por país.
Hay que señalar que los partenariados globales miraban sobre todo al vecindario europeo y a Oriente Medio. Aunque se hubiese identificado a cuatro claros candidatos a socios en Asia-Pacífico, faltaba una idea definida de cuáles eran los intereses de la OTAN en la región. Afganistán era la cuestión que los había aproximado, pero la Cumbre de Chicago de 2012, que estableció cómo sería la transición de las responsabilidades sobre ISAF a las FFAA afganas, obligó a replantearse la relación son los socios en Asia-pacífico. Este replantamiento se hizo ineludible cuando la Administración Obama anunció en 2013 su giro hacia Asia (“pivot to Asia”). De pronto, los miembros europeos de la Alianza se encontraron con que su principal impulsor perdía interés por Europa. Dos cuestiones se plantearon con toda su urgencia: 1) ¿Cómo responder a la pérdida de interés norteamericano por Europa? ¿era posible reinteresar a los norteamericanos en el continente europeo?; 2) ¿Iba la OTAN a acompañar a EEUU en su giro hacia Asia?, y en caso afirmativo, ¿de qué manera?
En los preparativos para la Cumbre de la OTAN que se iba a celebrar en septiembre de 2014, la reflexión sobre Asia-pacífico tuvo cierta relevancia. Por un lado, existía el deseo de encontrar vías para mantener la colaboración que había existido con los socios de Asia-pacífico en Afganistán. Por otro, se quería analizar cómo la seguridad de Europa estaba relacionada las de Norteamérica y Asia-pacífico y lo que ello implicaba para la OTAN. Como dice el proverbio, “la OTAN propone y Vladimir Putin dispone”. La agresión rusa a Ucrania y la anexión de Crimea obligó a una reorientación de la atención de la Alianza hacia Europa. De pronto, el giro hacia Asia-pacífico apareció como un lujo en el mejor de los casos y como una distracción innecesaria, en el peor. No sólo eso, el terrorismo del Estado Islámico, la crisis de los refugiados, la desestabilización del Sahel… mostraron las vulnerabilidades del continente europeo. Asia-pacífico estaba demasiado lejos.
2014 desvió la atención de la Alianza. Las relaciones de la OTAN con sus socios globales en Asia-pacífico siguieron teniendo un carácter bilateral y ad hoc. Faltaba un marco en el que integrar y dar coherencia a esas relaciones. Sin embargo, la política exterior norteamericana estaba cada vez más dirigida hacia Asia-pacífico y la emergencia de China era vista como una amenaza creciente.
La Administración Trump ya no se anduvo con pelos en la lengua y anunció en 2018 que comenzaba una era de competición estratégica con China. La OTAN comenzó entonces un período de reflexión, al entender que ya no podía seguir considerando Asia-pacífico como un escenario demasiado lejano. El Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, encargó un informe sobre el futuro de la OTAN, algunas de cuyas conclusiones se referían a Asia-pacífico. El informe abogaba por que la OTAN dedicase más atención y recursos a China. Una de las recomendaciones era que incrementasen la cooperación y las consultas con los socios de Asia-pacífico (Australia, Corea del Sur, Japón y Nueva Zelanda). El informe reconocía las debilidades de las relaciones con dichos socios hasta ese momento: 1) Carecían del mismo nivel de institucionalización que otras zonas geográficas con las que la OTAN había establecido partenariados, como la Iniciativa de Cooperación de Estambul; 2) La mayor parte de las actividades de partenariado de la OTAN tienen lugar en Europa, lo que dificulta su extensión a los socios de Asia-pacífico; 3) Otro tanto ocurre con las maniobras militares de la OTAN. Extenderlas a Asia-pacífico requeriría un consenso y la dedicación de un nivel de recursos que posiblemente estén fuera del alcance de la Alianza; 4) Los socios en Asia-pacífico no están coordinados entre sí, lo que hace que las relaciones con la OTAN sean de carácter puramente bilateral. Esto se ve agravado por sus diferentes percepciones de seguridad y de qué es lo que buscan en sus relaciones con la OTAN. Mientras que Japón se ve constreñida por las cortapisas que le impone su Constitución al despliegue de sus tropas en el extranjero, por su alianza con EEUU y por su deseo de no antagonizar a China, en el otro lado del espectro tenemos a Australia, plenamente alineada con Occidente y que podría aumentar aún más su imbricación con la OTAN.
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