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¿Importa ASEAN?

Emilio de Miguel Calabia el

Indonesia es la locomotora de ASEAN. Su economía es la mayor de las de la Asociación; su PIB supera al de la suma de las segunda y tercera economía (Tailandia y Filipinas). Es el país más poblado de la Asociación con 272 millones; para igualarlo, deberían juntarse las poblaciones del segundo, tercer y cuarto países más poblados de la Asociación (Filipinas, Vietnam y Tailandia). Con un 1.900.000 kilómetros cuadrados, tendríamos que juntar los siguientes cuatro países más extensos de ASEAN (Myanmar, Tailandia, Filipinas y Vietnam) para aproximarnos algo a su extensión.

Durante la presidencia de S.B. Yudhoyono (2004-2014), un hombre con mucha visión y ganas de innovar, fue su Ministro de Asuntos Exteriores, el hiperactivo Marty Natalegawa. Si uno estaba en el Sudeste Asiático y encendía la televisión, lo más probable es que antes de cinco minutos se encontrase con su imagen, asistiendo a alguna conferencia o dando alguna charla. Un poco más y colocan su rostro en la bandera de ASEAN.

Cuando Natalegawa dejó de mandar mucho, hizo lo que suelen hacer los políticos en esa situación: dar conferencias y escribir libros. El libro en cuestión se llamó “¿Importa ASEAN? Una opinión desde dentro”. Spoiler: la respuesta es que sí, que ASEAN importa mucho.

El primer éxito de ASEAN consistió sencillamente en llegar a ser. Corría el año 1967. Se estaba combatiendo la Guerra de Vietnam y lo que estaba en juego era si en el futuro el Sudeste Asiático sería comunista. Cinco países capitalistas y pro-occidentales (Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia) con un pequeño empujón de EEUU (lo del empujón no lo menciona Natalegawa) se reunieron en Bangkok y crearon la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático. Su creación puede verse como el esfuerzo de unas potencias medias de construir un baluarte que las protegiera de las rivalidades extrarregionales que amenazaban con incendiar la región.

A pesar de su fragilidad y de las dudas fundadas que tenían algunos sobre la nueva Asociación, los líderes de ASEAN en sus primeros años hicieron gala de una gran osadía y visión de futuro. En 1971 promovieron el concepto ZOFPAN (la Zona de Paz, Libertad y Neutralidad del Sudeste Asiático), al que siguió la declaración de la región como una zona desnuclearizada. En 1976 firmaron el Tratado de Amistad y Cooperación (TAC) para promover la paz, la amistad y la cooperación entre sus miembros. Posteriormente se permitió que otros Estados extrarregionales pudieran adherirse al Tratado.

En el complicado contexto de los años 70 ASEAN comenzó a desarrollar relaciones con países extrarregionales interesados en el Sudeste Asiático, hasta que se convirtió en el socio inevitable para cualquier nación que quisiera estar presente en la región. Así surgió la categoría de los Socios de Diálogo, que son en la actualidad once. A partir de ahí, a partir de los años 90, ASEAN comenzó a crear una arquitectura regional en la que ella mantenía la posición central. Así surgieron foros como el Foro Regional ASEAN, la Cumbre de Asia Oriental o la Reunión Ampliada de Ministros de Defensa de ASEAN.

Otro de los grandes logros de ASEAN fue conseguir superar las querellas del pasado y crear en los años 90 la ASEAN-10, con la incorporación de Vietnam (1995), Laos (1997), Myanmar (1997) y Camboya (1999) [el décimo miembro de ASEAN es el Sultanato de Brunei, que se adhirió en 1984, apenas alcanzada la independencia del Reino Unido]. Para Natalegawa es una fuente de fortaleza haber sido capaces de incorporar a otros Estados de la región con sistemas socio-políticos muy diferentes de los de los socios originales (dos países comunistas, un país con una democracia tambaleante y una dictadura militar); se pasó de un déficit de confianza entre los Estados de la región a una confianza estratégica entre ellos.

El caso de Myanmar es un buen ejemplo del efecto beneficioso que tuvo para el país su ingreso en la Asociación. Cuando en 2008 Myanmar fue azotado por el ciclón Nargis, el régimen militar se vio desbordado por la situación, pero no quería permitir la entrada de ayuda internacional, ante el temor de que fuera una vía para minar al régimen por parte de los países occidentales. Fue ASEAN quien medió entre Myanmar y la comunidad internacional para que el régimen permitiese la entrada de la ayuda humanitaria. Posteriormente ASEAN supo encontrar un equilibrio entre quienes querían presionar al régimen militar para que se reformase y quienes querían un compromiso constructivo y la solidaridad con el régimen. ASEAN ofreció a Myanmar un paraguas frente a las críticas de la comunidad internacional, al tiempo que en privado sugería a Myanmar la conveniencia de introducir reformas. En parte como fruto de los esfuerzos de ASEAN, los generales birmanos se avinieron a establecer una hoja de ruta para una transición hacia una “democracia disciplinada”. Los generales se lo tomaron con cierta parsimonia: la hoja de ruta tomó siete años en ser desarrollada e implementada. Dado que el libro se escribió en 2018, queda fuera el golpe de estado militar del pasado 1 de febrero de 2021. Estoy deseando que Natalegawa revise este capítulo en una eventual segunda edición del libro para ver dónde se ha metido su optimismo.

Inevitablemente, Natalegawa dedica varias páginas a la cuestión del Mar del Sur de China, a la que considera como la prueba del algodón de si la centralidad que quiere ocupar ASEAN en la región es real o no. A los interesados por esta cuestión, les recomiendo “The Cauldron of Asia” de Robert Kaplan y “Asia’s New Battlefield: The US, China and the Struggle for the Western Pacific” de Richard Javad Heydarian.

El Mar del Sur de China (MSC) es una extensión marítima de 3.500.000 km², que grosso modo está delimitada al norte por la costa del sur de China, al oeste por la costa de Vietnam y el Golfo de Siam, al sur por la isla de Borneo, que comparten Indonesia, Malasia y Brunei y al este por Filipinas y Taiwán. Tiene una biodiversidad muy rica y se sospecha que alberga grandes reservas de hidrocarburos. También es una arteria clave para China y Japón, muchas de cuyas importaciones pasan por él. Inevitablemente un mar tan apetitoso es presa de las ambiciones de los Estados ribereños, que no acaban de ponerse de acuerdo en quién tiene derechos sobre qué. Los Estados y territorios con reclamaciones sobre partes del mar son Brunei, China, Filipinas, Indonesia, Malasia, Taiwán y Vietnam. China reivindica la mayor parte del Mar del Sur de China. Para ASEAN se trata de una cuestión existencial. Cinco de sus miembros tienen reivindicaciones sobre partes del mar. La tentación para los cinco que no tienen costas que den al Mar del Sur de China es mantenerse al margen del conflicto y no malquistarse con el poderoso vecino chino. La prueba del algodón para ASEAN en esta cuestión es cómo mantener la cohesión y la solidaridad en una cuestión peliaguda que sólo involucra plenamente a la mitad de sus miembros.

En 1992, cuando la cuestión del MSC no estaba tan candente, los Ministros de AAEE de ASEAN adoptaron la Declaración sobre el MSC, que enfatizaba la necesidad de resolver las reclamaciones territoriales en el Mar de manera pacífica, instaba a las partes a actuar con contención y llamaba a la cooperación entre las partes en formas que no pusiesen en cuestión los temas de soberanía. La Declaración terminaba pidiendo a las partes que aplicasen los principios del TAC como base para establecer un Código de Conducta sobre el MSC.

A comienzos del siglo XXI la cuestión del MSC comenzó a caldearse. En 2002 los 10 países de ASEAN y China firmaron la Declaración de Conducta en el MSC (DOC). Para Natalegawa, a la vista de lo que ocurriría después, lo principal de la Declaración es que establece una complementariedad entre la gestión de la disputa por ASEAN a nivel regional y las negociaciones bilaterales entre los Estados concernidos sobre cuestiones de soberanía. La Declaración enfatiza en relación con el Mar los principios de Derecho Internacional incluidos en la Convención de NNUU sobre Derecho del Mar de 1982. Finalmente, la Declaración establecía que los Estados firmantes negociarían un Código de Conducta sobre el MSC.

Desde que se acordó la DOC han pasado muchas cosas: plataformas petrolíferas invadiendo las Zonas Económicas Exclusivas de otros Estados, creación de islas artificales a base de llenar de hormigón atolones, pescadores acosados por alguno de los Estados reclamantes rivales, una Cumbre de ASEAN que prácticamente zozobró a causa de las disputas en torno al MSC… Sí, han pasado muchas cosas; lo que no ha pasado ha sido el Código de Conducta. 19 años después de la DOC, el Código de Conducta aún no se ha concluido y ni el propio Natalegawa es capaz de ver el vaso medio lleno en esta ocasión.

El último capítulo del libro se titula “De una ASEAN estado-céntrica a una ASEAN centrada en los pueblos”. Los redactores de la Carta de ASEAN en 2007 eran conscientes de que sus pueblos no acababan de sentirse identificados con la Asociación, a la cual veían como un chiringuito de líderes políticos y de burócratas. A partir de la Carta, se ha comenzado a hablar en ASEAN de la necesidad de crear una ASEAN centrada en los pueblos, que el ciudadano de a pie sienta que la Asociación es “suya”.

Resulta interesante que el primer epígrafe del capítulo se titule “ASEAN centrada en los pueblos: Es siempre la economía.” Allí da el tipo de datos que hacen salivar a los economistas y a los políticos tradicionales: entre 1999 y 2016 el PIB de ASEAN se ha cuadruplicado; la población que vive en la pobreza ha pasado del 47% de 1990 al 14% de 2016; la expectativa de vida ha pasado de 55,6 años en 1967 a 70,9 en 2016… y así podría seguir, poniendo cifras sobre cifras. Me llama la atención que la economía sea lo primero que se le viene a la cabeza a Natalegawa cuando habla de una ASEAN centrada en los pueblos.

Es el segundo epígrafe del capítulo el que yo hubiera querido ver en primer lugar: “Derechos humanos, buen gobierno y democracia”. Tal vez no lo haya puesto en primer lugar porque en este área la ejecutoria de ASEAN no es tan impresionante como en el área económica. El propio Natalegawa lo admite: “La transformación económica que ASEAN ha ayudado a traer en los pasados cincuenta años (…) contrasta con el progreso dispar que ha tenido en esa otra manifestación de una ASEAN centrada en los pueblos; es decir, la promoción de los Derechos Humanos, el buen gobierno y la democracia”.

De alguna manera los líderes de ASEAN son conscientes de que están en falta en este área. La Carta de ASEAN, ratificada en 2007, establece como uno de los principios de ASEAN la adhesión “al Estado de Derecho, al buen gobierno, a los principios de la democracia y el gobierno constitucional”, así como “el respeto de las libertades fundamentales, la promoción y protección de los Derechos Humanos y la promoción de la justicia social”. La Visión para la Comunidad ASEAN 2025 insiste en el tema y habla de crear una Comunidad ASEAN en la que “nuestros pueblos disfruten de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales…” La ironía viene cuando uno piensa que de los Estados que ratificaron la Carta ASEAN, dos eran regímenes comunistas y dos regímenes militares. Cuando se acordó la Visión en 2015, las cosas habían mejorado marginalmente: ya sólo había un régimen militar.

Natalegawa reconoce esta realidad, que en parte es atribuible a uno de los principios fundacionales de ASEAN: el principio de no-ingerencia. Los Estados de la Asociación no se meten el dedo en el ojo los unos a los otros por cuestiones de democracia y buen gobierno; cada cual es soberano para gobernar los asuntos de su propia casa como le pete. Natalegawa cree que ASEAN algo ha avanzado y trae a colación el ejemplo que ya mencioné de Myanmar, donde exalta el papel positivo que jugó ASEAN en su proceso de transición democrática. Otros ejemplos que aduce son el apoyo a Filipinas en el conflicto de Mindanao y a Indonesia en los conflictos de Aceh y Timor Leste, que mostrarían que el principio de no-ingerencia se puede atenuar un poco, sobre todo si el Estado en cuestión lo acepta.

Natalegawa intenta mostrar que a ASEAN los Derechos Humanos no le resultan del todo indiferentes. En 2009 estableció la Comisión Intergubernamental de ASEAN sobre Derechos Humanos (AICHR) con la misión de promover y proteger los Derechos Humanos y en 2012 adoptó la Declaración de Derechos Humanos de ASEAN, que él mismo reconoce que fue un poco tibia, si se pone en comparación con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.

Natalegawa cierra el libro con algunas consideraciones sobre adónde debería encaminarse ASEAN. Sus recetas son: 1) Unidad y cohesión. ASEAN ha sido fuerte cuando sus miembros han estado unidos, como ocurrió en los años 80 a propósito de la crisis camboyana; a la inversa, ha sido débil cuando le ha faltado cohesión, como está ocurriendo con las disputas sobre el Mar del Sur de China; 2) Un liderazgo cooperativo que él entiende como un liderazgo no populista, que comprenda que vivimos en un mundo interconectado en el que los retos cruzan las fronteras, que aprecie el valor de la diplomacia; 3) Una ASEAN capaz de transformarse. Parte del éxito de ASEAN se debe a que ha sabido adaptarse a las coyunturas según se han ido presentando. No debe limitarse a reaccionar ante las situaciones, sino que debe ir más allá y ser una fuerza de cambio; 4) Estar cada vez más orientada hacia los pueblos y serles más relevante.

Cuando terminé de escribir esta entrada, me pregunté si alguien la leería. Ya sólo el título echa para atrás “¿Importa ASEAN?” Me temo que el 95% de las personas que se metan en la página del blog ni han oído hablar de ASEAN, ni les importa. Y es un inmenso error.

ASEAN es una asociación que agrupa a 625 millones de personas. Se espera que para 2030 las diez economías que la componen unidas sean la cuarta economía del mundo. ASEAN está a caballo de las algunas de las principales rutas marítimas del mundo, especialmente los Estrechos de Malaca. ASEAN ocupa un lugar central en ese Indo-pacífico del que tanto se habla ahora. ASEAN ocupa asimismo un lugar central en la arquitectura regional, una arquitectura que precisamente ella ha creado: el Foro Regional ASEAN, la Cumbre de Asia Oriental, la Reunión Ampliada de Ministros de Defensa de ASEAN, el Partenariado Económico Comprensivo Regional… ASEAN ha proporcionado paz, estabilidad y desarrollo a la región durante 50 años. ASEAN es un socio clave para la UE en el Indo-pacífico.

Si he conseguido que al menos un lector haya leído el artículo y haya comenzado a interesarse por ASEAN, me daré por satisfecho.

 

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