Nadie parece discutir la centralidad de ASEAN en la arquitectura regional que ella misma creó. Tanto China como EEUU la reconocen, al tiempo que tratan de atraerse a ASEAN hacia su bando. Otra cosa es la eficacia de dicha arquitectura, que algunos piensan que se ha vuelto obsoleta y que ha sustituido el diálogo sustantivo por la redacción de declaraciones que acaban recurriendo al mínimo común denominador. Los principales problemas a los que se enfrenta son:
1) La falta de cohesión de los propios EEMM de ASEAN, que no consiguen mostrar un frente unido ni en cuestiones tan relevantes como el conflicto de Myanmar o el Mar del Sur de China.
2) Aunque la asistencia a alto nivel de los socios de diálogo es muy buena, la percepción es que las grandes cuestiones se resuelven entre las propias grandes potencias, sin necesidad de intermediarios. La realidad es que la arquitectura regional funciona cuando las grandes potencias han decidido entenderse, pero no es suficiente ante un contexto de rivalidad agudizada.
3) En un contexto de rivalidad geopolítica intensa el minilateralismo (AUKUS, acuerdo trilateral EEUU-Japón-Corea…) parece más atractivo, toda vez que muchas de estas agrupaciones se han creado con la rivalidad geopolítica China-EEUU en el centro de sus preocupaciones.
Más allá de mantener o no la centralidad en la arquitectura regional, si ASEAN quiere ser efectivamente un actor global, debe resolver dos cuestiones: Myanmar y el Mar del Sur de China.
Al inicio del conflicto birmano, pareció que ASEAN iba a jugar un papel clave. Desde NNUU, EEUU y la UE se esperaba que ASEAN fuera el mediador en la crisis y los propios EEMM juzgaron al principio que serían capaces de encontrar una solución. El 24 de abril de 2021, los EEMM de ASEAN acordaron los Cinco Puntos de Consenso, una solución de mínimos diseñada para que la Junta Militar la aceptase. Fue el punto de partida de un camino a ninguna parte. Los cuatro últimos años la Asociación los ha pasado intentando conseguir el acuerdo de los militares birmanos para aplicarlos. Las razones del fracaso han sido variadas, pero me voy a centrar en dos: 1) La división entre los EEMM, donde todo el espectro de opiniones está representados: los que se oponen a la Junta (Indonesia, Malasia, Singapur y Filipinas), los que intentan mantener una equidistancia (Brunei) y hasta los que la apoyan subrepticiamente (Tailandia, Vietnam, Laos y Camboya); 2) El cambio continuo de Enviados especiales para Myanmar, ya que cada presidencia rotatoria ha elegido el suyo. Esto es lo que sucede por tener una Secretaría General infradotada.
Aparte de la pérdida de imagen por no haber sabido resolver una crisis clave en su propio vecindario, ASEAN corre el riesgo de ver cómo otros actores extrarregionales,- especialmente China, que ha mostrado que sabe navegar entre la Junta y las insurgencias étnicas-, son los que tienen que acabar dando con la solución.
Y luego está el Mar del Sur de China, donde ASEAN lleva años sin conseguir ofrecer un frente común, obligando a los Estados con litigios con China a recurrir a la vía bilateral en la que, inevitablemente, ven que no pueden jugar en igualdad de condiciones. El ejemplo de Filipinas, que ha debido buscar el apoyo norteamericano, es paradigmático. En 2002 los EEMM de ASEAN y China firmaron la Declaración sobre el Mar del Sur de China, que preveía la conclusión de un Código de Conducta en el Mar para crear un entorno pacífico y colaborativo en el Mar. Pues bien, 23 años después sigue sin haber Código.
Las negociaciones se han visto entorpecidas por la falta de confianza entre las partes a la que hay que añadir que algunos de los EEMM de ASEAN que no se juegan nada en la cuestión, se están haciendo los remolones. No parece que el acuerdo para acelerar las negociaciones que se firmó en julio de 2023 haya llegado muy lejos. China considera que ASEAN tiende a pedir la luna, esto es, que China haga concesiones de soberanía mayores. Los EEMM de ASEAN, por su parte, estiman que China está continuamente cambiando los palos de la portería. No puedo resistirme a transcribir un chiste que he encontrado en un artículo del analista del Lowy Institute Rahman Yaacob (lo transcribo directamente en inglés, que me parece que tiene más gracia): dentro de unos pocos años China y ASEAN firmarán un acuerdo para “Accelerate Further the Already Accelerating Process for the Early Conclusion of an Efective and Substantive Code of Conduct”.
Una revisión a la geopolítica del Sudeste Asiático quedaría incompleta si no se pasase revista a las posiciones de los principales actores:
+ Filipinas: Duterte (2016-2022) a su antiamericanismo unió la convicción de que en un conflicto serio de Filipinas con China, EEUU o bien se mantendría al margen, o bien ofrecería una ayuda limitada. Por consiguiente optó por una política pro-china, en la confianza de que contribuiría a un mayor entendimiento sino-filipino en el Mar del Sur de China y que atraería inversiones chinas. En el terreno de la seguridad demoró la aplicación del Acuerdo de Defensa Mejorado (EDCA) con EEUU. Para el final de su mandato hubo de constar que las inversiones esperadas no habían llegado y que el conflicto en torno al Mar del Sur de China se había agravado, lo que llevó a que reactivase el EDCA. Su sucesor, Bongbong Marcos, ha adoptado una postura pro-norteamericana, al tiempo que las relaciones con China empeoraban y el conflicto en el Mar del Sur de China se agudizaba.
+ Indonesia: Ha sido tradicionalmente la locomotora de ASEAN y a su impulso se han debido iniciativas de la Asociación tan importantes como la Perspectiva de ASEAN para el Indo-pacífico. Con el nuevo presidente Prabowo, Indonesia parece más interesada en convertirse en un actor global, lo que puede implicar dejar a ASEAN en segundo término. Acaba de ingresar en los BRICS+ y se plantea pedir la admisión en la OCDE.
+ Malasia: Aunque sigue siendo considerado un país pro-occidental, con su actual primer ministro Anwar Ibrahim (2022- ) se ha producido un mayor acercamiento a China, aunque los réditos están aún por venir más allá del permiso para exportar durians enteros. Malasia además ha adoptado algunas iniciativas en contradicción con su pro-occidentalismo, como su postura ante la guerra de Gaza, su intención de adherirse a los BRICS+ o su invitación a Putin para que asista a la Cumbre de ASEAN de 2025, año en el que Malasia preside la organización.
+ Singapur: Continúa navegando la rivalidad chino-norteamericana con su destreza habitual, pero en un ambiente de rivalidad acrecentada y de erosión del orden liberal internacional, este ejercicio de equilibrio se ha vuelto más complicado.
+ Tailandia: Después de haber sido uno de los principales actores en ASEAN casi desde su fundación, desde comienzos del siglo XXI se ha visto absorbida por sus problemas internos y ha mantenido un perfil internacional bajo. Como otros países de la región ha hecho un intento de navegar la rivalidad entre una China cuya influencia económica en el país es cada vez mayor y unos EEUU que son el socio de seguridad ineludible. Lo más significativo de su política exterior en los últimos años ha sido: 1) Potenciar su notable poder blando; 2) Tratar de diversificar sus fuentes de inversión y negociar Tratados de Libre Comercio con terceros países para reducir su dependencia económica de China; 3) Dinamizar su papel líder con sus vecinos Laos, Camboya y Myanmar.
+ Vietnam: Su política exterior es un permanente ejercicio de equilibrio entre China y EEUU, sin casarse nunca con ninguno de los dos. Con China le une un modelo político semejante, lo que permite unas relaciones intensificadas entre sus respectivos partidos comunistas que comparten el objetivo de mantener su monopolio del poder. En asuntos globales, Vietnam ha apoyado iniciativas chinas como la Iniciativa Global de Seguridad y comparte una postura crítica con respecto al orden liberal internacional, votando muchas veces en foros internacionales en la misma línea que China. También las relaciones comerciales son intensas, aunque el déficit crónico que tiene con China representa una fuente constante de irritación. Pero al mismo tiempo, China es un rival en dos áreas críticas para Vietnam: el Mar del Sur de China y el río Mekong.
Con EEUU priman los intereses de seguridad y los económicos. La modernización de sus FFAA, sobre todo las navales, es importante para Vietnam y aquí EEUU juega un papel clave. El acceso a su mercado, donde tiene un gran superávit, es clave para Vietnam. Vietnam se adhirió al Tratado del Partenariado Transpacífico y al Marco Económico para el Indo-pacífico.
Finalmente cabe reseñar cómo Vietnam ha mantenido su relación bilateral tradicional con Rusia de manera que no afectase a sus relaciones con EEUU y los países occidentales.
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