La II Guerra Mundial introdujo una manera más rigurosa de conducir las relaciones internacionales. Estaba muy bien contar con un presidente joven como Kennedy, que se plantaba en Berlín en pleno bloqueo soviético y decía lo de “Ich bin ein Berliner”, pero en un contexto de enfrentamiento ideológico a nivel mundial hacían falta acciones con más continuidad en el tiempo y que no dependiesen del carisma de una sola persona. Una muestra de esa necesidad de regular con rigor la diplomacia pública fue la Ley norteamericana de Información e Intercambios Educativos de 1948, más conocida como Ley Smith-Mundt. Bajo esta Ley se creó la Voz de América, una herramienta muy eficaz, que mezclaba propaganda e información y la difundía a Estados que intentaban que sus ciudadanos no recibiesen ninguna información del exterior.
En el período anterior a la II Guerra Mundial ya existían algunas instituciones como el British Council, la Alliance Française o el Instituto Dante Alighieri, que hoy consideraríamos como instituciones a caballo entre lo cultural y la diplomacia pública. Tras la II Guerra Mundial su papel como herramientas de diplomacia pública quedó mucho más claro y otros Estados comenzaron a dotarse de instituciones similares, que difundían su cultura y su idioma. En 1951 Alemania fundó el Goethe Institute, Japón estableció la Japan Foundation en 1972 y Corea hizo lo propio en 1991 con la fundación de la Korea Foundation. España creó el Instituto Cervantes en 1991 y en 1992 la Casa de América a la que seguiría la creación de otras Casas que hoy están englobadas en la Red de Casas.
Con el triunfo del neoliberalismo, que impregnó todo de economía, a las funciones tradicionales de la diplomacia pública se añadió una nueva, la creación de una imagen de marca-país (“branding” en términos ingleses, que recuerdan más a una campaña publicitaria de coca-cola que a la diplomacia pública tradicional). El antecedente del branding está en las campañas turísticas que comenzaron en los años setenta. “España es diferente”, “Pura Vida” (Costa Rica), “Amazing Thailand” (ésta pertenece a la década de los noventa y fue extraordinariamente exitosa). Una característica de estas campañas es que tenían que construir una imagen del país que fuese coherente con la realidad y que no chocase con las experiencias reales que tuvieran los visitantes al país.
La imagen de marca-país, concepto que apareció en los 90, iba más allá de las campañas turísticas. Se trataba de construir una imagen coherente, positiva y atractiva del país, que abarcase los aspectos económicos, culturales, políticos y sociales. Era una estrategia de poder blando, que buscaba, entre otras cosas, posicionar al país a nivel internacional y crear percepciones.
La diplomacia pública sufrió una transformación importante en la primera década del siglo XXI. Otros actores vinieron a sumarse a las potencias occidentales como agentes de diplomacia pública. Estos actores a menudo traían unas agendas antioccidentales que tal vez no se advirtiesen en un primer momento. Entre esos nuevos actores podemos mencionar a China, que abrió en Seúl en 2004 su primer Instituto Confucio. Los Institutos Confucio no sólo enseñan el idioma y la cultura chinos, sino que también han convertido en ciertos casos en herramientas de influencia política y de promoción de narrativas. Qatar creó la cadena Al-Jazeera en 1996 con el objetivo de ofrecer una alternativa a los medios de información estatales en el mundo árabe. En 2006 lanzó Al-Jazeera English y se convirtió en una de las redes informativas más influyentes del mundo, especialmente en Oriente Medio. Rusia también lanzó en esta primera década del siglo sus propias herramientas, Russia Today (2005) y la Fundación Mundo Ruso (2007) con un mandato más académico y cultural. Un problema de la diplomacia pública rusa es que está muy estatalizada y centralizada. Le falta sutileza. En cambio Rusia ha demostrado una habilidad notable en la desinformación y la promoción de narrativas.
La promoción de narrativas no es algo en lo que Occidente haya destacado. El problema ha sido uno de arrogancia y miopía. Dado que vivíamos bajo un orden internacional liberal y asumíamos que la democracia occidental era el modelo al que aspiraban todos los Estados, pensábamos que la narrativa, las ideas y los principios occidentales casi se vendían solos. Y puede que fuese así en el denominado Mundo Libre en tiempos de la Guerra Fría y durante la década que duró el momento unipolar norteamericano.
El 11-S marcó un antes y un después en las relaciones internacionales y supuso un punto de inflexión en la diplomacia pública norteamericana, que tuvo que adoptar posturas más a la defensiva. El 11-S había puesto de manifiesto que EEUU tenía un problema de imagen (bueno, tenía muchos otros problemas) en el mundo musulmán. Los atentados contra las Embajadas norteamericanas de Nairobi y Dar es-Salamm de agosto de 1998 fueron un momento “Houston tenemos un problema”. Los gobiernos musulmanes condenaron los atentados sin ambages. Pero la reacción de la opinión pública fue más matizada. Hubo sectores,- no mayoritarios, es cierto-, que expresaron su simpatía hacia los terroristas o justificaron los atentados. La política norteamericana en Palestina y su apoyo a regímenes autoritarios musulmanes fueron otros tantos factores que ennegrecieron la percepción que se tenía de EEUU.
La reacción beligerante de la Administración Bush ante el 11-S,- especialmente la invasión de Iraq y la voluntad de implantar sí o sí la democracia-, le crearon a EEUU un grave problema de imagen. EEUU adoptó varias iniciativas de diplomacia pública. Una fue la creación de la cadena de noticias al-Hurra en 2004 para ofrecer noticias en árabe desde una perspectiva pro-estadounidense. La cadena no logró superar el escepticismo de la opinión pública del mundo árabe y no logró una audiencia que se aproximase ni de lejos a Al-Jazeera y a Al-Arabiya, aunque sí que logró superar las audiencias de cadenas basadas en Occidente como CNN en árabe y el canal en árabe de France 24. Otra iniciativa fue Radio Sawa, dirigida específicamente a los jovenes, que combinaba noticias, música popular y mensajes pro-occidentales. Esta radio cerró en noviembre de 2024 por recortes presupuestarios y porque el gobierno norteamericano decidió moverse hacia plataformas digitales. Una tercera iniciativa fueron los programas de intercambio académico y cultural, como los Fulbright o iniciativas educativas dirigidas a jóvenes musulmanes, con la esperanza de fomentar el diálogo intercultural y formar élites con visiones más cercanas a los valores democráticos liberales. Sería una cuestión a discutir si estos programas, que funcionaron tan bien en la segunda mitad del siglo XX, siguen siendo igual de efectivos a la hora de crear percepciones positivas hacia EEUU.
La segunda década del siglo XXI trajo cambios importantes a la diplomacia pública. El primero fue el uso de las redes sociales para pasar mensajes y alcanzar a públicos más numerosos a los que de otra manera habría sido imposible alcanzar. En diciembre de 2019 comenté aquí el libro “El diplomático desnudo” de Tom Fletcher, que había sido Embajador británico en Líbano en la primera mitad de la segunda década del siglo XXI. Fletcher consideraba que las redes sociales eran un gran medio para contactar con la población local y que conducían a sociedades abiertas. Creo que en 2025 ya no se puede compartir ese optimismo. Uno puede pasarse más tiempo defendiéndose de los troles que difundiendo el mensaje. Luego está la cuestión del objetivo. Evidentemente tengo más interés en llegar a ese joven profesional que ha estudiado una ingeniería que a Doña Eduvigis, la simpática jubilada de Vitigudino. Cuidando el mensaje y los formatos esto es factible, pero ¿es realmente sostenible en un contexto en el que las redes sociales cambian continuamente? (pensemos en que el momento Facebook ya ha pasado en la mayor parte de los países. ¿Cuánto durará el momento TikTok?).
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