Uno de los mantras más oídos en el Sudeste Asiático es el de la “centralidad” de ASEAN. La Carta de ASEAN de 2007, en su artículo 1 define los propósitos de la Asociación. El decimoquinto es: “Mantener la centralidad y el papel proactivo de ASEAN como la fuerza directora primaria en sus relaciones y cooperación con sus socios externos en una arquitectura regional que sea abierta, transparente e inclusiva”. Al redactor de esa frase no creo que le vayan a conceder ningún premio literario al estilo y la claridad de conceptos. Por eso, para dilucidarla un poco, lo mejor es referirse a la historia de ASEAN.
ASEAN se creó como una agrupación de potencias medias pro-occidentales que deseaban cooperar en aras del desarrollo regional, gestionar sus conflictos y tratar de que no se las tragaran ni la guerra de Vietnam, ni las potencias comunistas que parecían estar en alza. En sus primeros años, ASEAN adoptó dos resoluciones que mostraban que querían poner orden en su propia región sin demasiadas intervenciones extranjeras.
La primera fue la declaración ZOPFAN (Zona de Paz, Libertad y Neutralidad) de 1971, cuyo primer artículo decía que los países de ASEAN estaban “determinados a ejercer inicialmente los esfuerzos necesarios para garantizar el reconocimiento y el respeto del Sudeste Asiático como una Zona de Paz, Libertad y Neutralidad libre de cualquier forma o modo de interferencia por poderes externos”. En 1976 ASEAN acordó el Tratado de Amistad y Cooperación (TAC), que establecía los principios que regirían las relaciones entre sus EEMM y creaba unos mecanismos para la resolución de controversias entre sus miembros. A partir de 1987 el Tratado se abrió a la adhesión por parte de Estados extrarregionales. Para participar en algunos de los foros creados por ASEAN, es preciso haberse adherido al TAC, lo que es tanto como decir “si quieres jugar a mi juego, tienes que hacerlo conforme a mis reglas”.
A partir de 1974 ASEAN creó la categoría de los socios de diálogo, que son países que cooperan con ASEAN y comparten su visión. El primero fue Australia. La UE se convirtió en socio de diálogo en 1977. En la actualidad, ASEAN tiene once socios de diálogo, entre los que se cuentan los cuatro principales actores en la escena internacional: China, EEUU, India y Rusia.
ASEAN alcanzó la mayoría de edad en la década de los 80 del pasado siglo, cuando asumió un papel protagonista en las negociaciones sobre Camboya. Las grandes potencias extrarregionales (China, EEUU y Rusia, en este caso) descubrieron que dialogar entre sí a través de ASEAN resultaba una manera muy conveniente para tratar de alcanzar acuerdos. Aunque fueran esas grandes potencias quienes llevasen la voz cantante, ASEAN no fue un mero convidado de piedra, sino que sus miembros influyeron sobre las negociaciones y defendieron activamente sus propios intereses.
La experiencia de la crisis camboyana estuvo detrás de los primeros pasos que dio ASEAN para construir una arquitectura regional en Asia-Pacífico, que asegurase la paz y la cooperación y ayudase a encauzar las rivalidades entre las grandes potencias en la región. Los principales hitos en el desarrollo de esta arquitectura regional fueron: Foro Regional de ASEAN, creado en 1993, uno de cuyos fines principales es el fomento de la confianza y la adopción de medidas de diplomacia preventiva; ASEAN + 3, establecido en 1997 para coordinar las relaciones de ASEAN con China, Corea y Japón; Cumbre de Asia Oriental, fundada en 2005 como foro de diálogo en cuestiones políticas y de seguridad en la región; ASEAN + 6, establecido en 2007, suma a Australia, India y Nueva Zelanda a los países que componen ASEAN + 3 y su finalidad es básicamente económica; Reunión Ampliada de Ministros de Defensa de ASEAN, creada en 2010.
La centralidad de ASEAN es como dar unos pasos de tango: dos tienen que querer. En este caso, los compañeros de baile de ASEAN son las grandes potencias extrarregionales, especialmente EEUU y China. Esas potencias tienen que sentir que la centralidad de ASEAN sirve a sus intereses. En este momento en el que la rivalidad geoestratégica entre China y EEUU se hace sentir en el Indo-pacífico, la utilidad de la centralidad de ASEAN se ve en el alero. En un escenario positivo, China y EEUU podrían encauzar sus diferencias mediante la arquitectura regional creada por ASEAN como solución óptima. En un escenario negativo, podrían ver ASEAN como EL campo de batalla de su rivalidad y jugar a un juego de suma cero, en el que lo que uno gane en la región sea a costa de la pérdida del otro.
Los acontecimientos de los últimos años parecen apuntar a que China y EEUU ven la situación como un juego de suma cero. A esto se añade que han aparecido algunas fisuras en la centralidad de ASEAN, que no son todavía irreparables, pero que requieren atención.
Un ejemplo lo tenemos en la situación del Mar del Sur de China y la seguridad marítima, que es una de las principales fuentes de tensión en la región. Para resumir el conflicto rápidamente: China reivindica su soberanía sobre la mayor parte de la extensión del mar; varios de los EEMM de ASEAN tienen reivindicaciones que se solapan entre sí y que se solapan con las de China; varias naciones, especialmente EEUU, mandan regularmente a su navíos de guerra a ejercer el derecho de paso inocente que les autoriza la Convención sobre Derecho del Mar en alta mar, para irritación de China, que niega que el Mar del Sur de China sea jurídicamente alta mar. En otro tiempo, ASEAN podría haber utilizado sus buenos oficios para que, por su intermedio, las grandes potencias pudieran dialogar sobre el Mar del Sur de China. No ha sido así por dos motivos: China no desea la interferencia de potencias extrarregionales; ASEAN está dividida sobre la cuestión.
Otro ejemplo de cómo ASEAN corre el riesgo de perder la centralidad en su patio trasero, la tenemos en la cuenca del Mekong, que discurre por 5 de los 10 miembros de ASEAN (Camboya, Laos, Myanmar, Tailandia y Vietnam). En 1996 ASEAN creó la plataforma Cooperación al Desarrollo de la Cuenca del Mekong (AMBDC, por sus siglas en inglés), que agrupa a los 10 EEMM de la Asociación y a China, con el objetivo de promover la cooperación socioeconómica en la región. En los 25 años transcurridos, la AMBDC apenas ha realizado avances, debido en buena medida al escaso interés de los Estados marítimos de ASEAN. O sea, lo mismo que había ocurrido en el caso del Mar del Sur de China, con los Estados no ribereños.
Irónicamente, mientras que ASEAN se desinteresa de la subregión del Mekong, ésta está adquiriendo una creciente relevancia geopolítica y las potencias extrarregionales están lanzando esquemas de cooperación en el Mekong que puentean a ASEAN. China estableció en 2016 la Cooperación Lancang-Mekong (CLM) con los 5 países de ASEAN ribereños del Mekong; este esquema está desplazando lentamente a la Comisión del Río Mekong creada en 1995. EEUU, por su parte, lanzó en 2009 la Iniciativa del Bajo Mekong. Otras iniciativas en liza son las impulsadas por Japón (Iniciativa de Conectividad Japón-Mekong), Corea del Sur (Fondo de Cooperación Mekong-República de Corea) y la India (Cooperación Mekong-Ganga).
La aparición del concepto de Indo-pacífico podría representar una oportunidad para que ASEAN reconfirme su centralidad en los asuntos de la región. Es significativo que de las estrategias para el Indo-pacífico dadas a conocer, seis de ellas (UE, EEUU, Francia, Japón, Reino Unido y Alemania) reconozcan a ASEAN como un socio importante en la región.
ASEAN es consciente de su centralidad geográfica en el Indo-pacífico, al estar a caballo entre los dos océanos, y la ha reflejado en su Perspectiva de ASEAN sobre el Indo-pacífico. La Perspectiva menciona una y otra vez la centralidad de ASEAN y su deseo de modelar la arquitectura económica y de seguridad en la región y de comportarse como un mediador honesto.
Las desatenciones y los errores en las relaciones internacionales se pagan caros, pero en ocasiones surgen oportunidades para redimirlos y reencauzar una situación que se estaba deteriorando. ASEAN tiene mucho que ganar con la emergencia del concepto de Indo-pacífico y parece haberse dado cuenta.
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