(La Conferencia de Bonn de diciembre de 2001. Los líderes preparándose para la foto de familia, satisfechos por haber resuelto la cuestión afgana. No sabían que estaban apenas en la casilla de salida y que quedaban 20 años para que se resolviera de verdad y no precisamente de la manera que se habían imaginado)
En diciembre de 2001 tuvo lugar la Conferencia de Bonn sobre Afganistán. Hubo aspectos de la Conferencia bastante disfuncionales, que influirían enormemente sobre el curso posterior de los acontecimientos. El primero fue la necesidad de otorgar un papel relevante a los comandantes de la Alianza del Norte, que tanto habían contribuido a derrotar a los talibanes y que en esos momentos controlaban más de la mitad del país. Aunque habían sido responsables de mucha de la inestabilidad del país y no cabía apostar por su honestidad, la realidad militar era que no cabía alienarse a unos tipos armados hasta los dientes. A muchos hubo que darles puestos en el gobierno interino o gobiernos de provincias. Hay analistas que creen que se hubiera debido invitar también a los talibanes; a toro pasado, resulta fácil ver que hubiese sido una buena idea, pero en aquellos momentos resultaba impensable. Otro problema de la conferencia fue la falta de cohesión entre el Departamento de Defensa norteamericano y el Departamento de Estado. Esto evitó que se hiciese una reflexión profunda sobre cómo la construcción nacional podía ayudar a la campaña militar y viceversa. Otra disfunción: se efectuó un reparto de cargas sui generis y no demasiado meditado: EEUU asumiría la parte del león de la presencia militar y la formación de las FFAA afganas, Alemania se ocuparía de la formación de la policía, el Reino Unido de la lucha contra la droga, Italia de la reforma del sistema judicial y Japón del desarme, la desmovilización y la reintegración de los ex-combatientes.
Se creó una Autoridad Interina a cuyo frente se colocó al pashtun Hamid Karzai. Karzai tenía varias bazas a su favor de cara a los afganos: pertenecía a la mayoría pashtun; no controlaba una milicia fuerte; era percibido como débil; no tenía demasiados esqueletos en el armario procedentes de la tumultuosa década de los 90; y era el candidato que despertaba menos recelos. De cara a los occidentales, Karzai tenía a su favor que ya era conocido de los norteamericanos y de transmitía una imagen de modernidad y hasta de occidentalización. Su nombramiento sería confirmado en junio de 2002 por la Loya Jirga o Gran Asamblea. Nuevamente le favoreció que era el candidato preferido de Occidente y que era el que levantaba menos ampollas. Además, los meses al frente de la Autoridad Interina, le habían permitido aposentarse en el poder.
Otra decisión importante de Bonn fue la creación de ISAF, la Fuerza Internacional de Asistencia en Seguridad, que incorporaría a militares de distintos países. Distintos estudios han mostrado que es preciso un compromiso serio con la seguridad en los 6-12 meses siguientes a una intervención exterior, si se quiere que el proceso de construcción nacional prospere. Inexplicablemente EEUU se resistió a que el mandato de ISAF se extendiese a todo el país, de forma que sus operaciones se vieron limitadas a Kabul y a algunos territorios controlados por la Alianza del Norte. La razón principal posiblemente fuera que ISAF sonaba demasiado onusiano, demasiado a operación de mantenimiento de la paz para el gusto norteamericano. Otra razón subsidiaria es que desde muy pronto, EEUU comenzó a considerar que la fase militar había terminado; tenía prisa por invadir Iraq.
En abril de 2002, inesperadamente, el Presidente Bush dijo que después de todo sí que había que reconstruir la nación en Afganistán y pidió un Plan Marshall para Afganistán para consolidar el éxito de la operación militar. Es posible que en este cambio de opinión influyese algo su mujer, Laura, que había comenzado a implicarse en la suerte de las mujeres y las niñas afganas. Desde el comienzo la idea de Bush adoleció de dos defectos. El primero es que durante su primer mandato hubo una rivalidad intensa entre los Departamentos de Estado y de Defensa que fue acompañada de mucha descoordinación y zancadillas entre las agencias que tendrían que dedicarse a la reconstrucción de la nación afgana. Peor que esto fue que la reconstrucción se planteó desde el desconocimiento del país, asumiendo que Afganistán podría convertirse en una democracia a la occidental de un día para otro. El mismo Presidente que había dicho que su país había aprendido las lecciones de Vietnam, se había olvidado de la primera: ningún país es una tabla rasa sobre la que puedas imponer alegremente un sistema sociopolítico ajeno.
A pesar de lo anterior, Ahmad Rashid en “Descenso al caos” (un buen libro que analiza los años de 2001 a 2009) dice que la reconstrucción de Afganistán podría haber funcionado si EEUU se hubiera concentrado en ella y le hubiera dedicado los recursos necesarios. Una buena parte de la población afgana estaba encantada de haberse quitado de encima a los talibanes y deseaba la modernización del país. Yo matizaría un poco esa afirmación: eso eran lo que querían los habitantes de las ciudades, que representaban en torno al 20% de la población del país. Es posible que las opiniones en las zonas rurales, sobre todo entre los pashtunes, estuvieran un poco más divididas. Pero esto es un debate académico. EEUU no se implicó a fondo en aquel momento, porque ya estaba calentando motores para la guerra que más le interesaba, la de Iraq.
En noviembre de 2002, comenzaron a establecerse los primeros Equipos de Reconstrucción Provincial (ERPs). Eran unidades que agrupaban a militares, diplomáticos y expertos. Su objetivo era ayudar a la reconstrucción de las provincias en las que se desplegaban. Más allá de ese objetivo, buscaban mejorar la seguridad y extender la autoridad del Gobierno fuera de Kabul. La idea no era mala y logró cosas, pero adoleció de algunos defectos que nunca se resolvieron: 1) La delimitación entre el elemento civil y el elemento militar no era nítida, lo que podía poner en peligro a los expertos; 2) Dado que distintos países asumían responsabilidad sobre distintos ERPs (España se ocupó el ERP en la localidad de Qala-i-Now, en la provincia de Badghis), no había un criterio único sobre cómo desplegar las fuerzas y en qué condiciones entablar combate; 3) Los resultados de los ERPs fueron dispares y dependieron mucho de la personalidad de sus comandantes. Los había que se involucraban con la población local y los había que no salían del compound y no veían el momento de abandonar Afganistán. La evaluación final de estos equipos es que realizaron labores de desarrollo con impacto a veces un poco desigual. Sin ellos, posiblemente algunas acciones no habrían podido ejecutarse en las provincias más amenazadas. No obstante, su principal defecto es que entorpecieron la emergencia de instituciones propiamente afganas que hubieran podido hacerse cargo de los proyectos. Nunca dejaron de ser un cuerpo extraño en el paisaje afgano. Años después el Presidente Karzai se quejaría justo de esto. Los ERPs tal vez simbolicen uno de los errores que la coalición internacional cometió: se quiso salvar a los afganos sin consultarles.
El 1 de mayo de 2003, al tiempo que el Presidente Bush decía aquello de “misión cumplida” en Iraq, el Secretario de Defensa Rumsfeld anunció que los grandes combates en Afganistán habían terminado y que había llegado la fase de la estabilización y la reconstrucción. Con esta declaración, quería convencer a los aliados más reticentes por motivos de seguridad a que participaran en la reconstrucción. Reconoció, eso sí, que había bolsas de resistencia en algunas partes del país de las que se ocuparía el Ejército afgano con la ayuda norteamericana. En esos momentos la principal preocupación militar norteamericana eran los restos de los talibanes que estaban operando desde el otro lado de la frontera con Pakistán.
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