ASEAN nació en 1967 como una asociación de cinco potencias medias pro-occidentales del Sudeste Asiático que deseaban no verse envueltas en la guerra de Vietnam, precaverse contra la expansión del comunismo en la región y mantener el interés de EEUU por la región. Consiguieron todos estos objetivos.
Con la guerra de Vietnam recién terminada, ASEAN se dotó en 1976 del Tratado de Amistad y Cooperación, que es una suerte de código para las relaciones armoniosas entre los EEMM de la Asociación y entre éstos y potencias extrarregionales. El Tratado recoge principios tales como el derecho de cada Estado a conducir sus asuntos libre de interferencias extranjeras, subversión y coerción o la renuncia a la amenaza o al uso de la fuerza. ASEAN otorga una gran importancia a este Tratado, cuya firma es conditio sine qua non para ingresar en la Cumbre de Asia Oriental.
Entre 1979 y 1991 tuvo lugar el conflicto camboyano. ASEAN asumió un gran protagonismo en su resolución y supo maniobrar muy bien tanto en Naciones Unidas como entre las tres grandes potencias interesadas en el conflicto (EEUU, URSS y China). Las lecciones aprendidas servirían de base para el posterior desarrollo de una arquitectura regional centrada en ASEAN, que ofrecería una plataforma de diálogo a las grandes potencias extrarregionales y a los socios de diálogo.
Entre 1997 y 1999 ingresaron en la Asociación Camboya, Laos y Myanmar. El sueño de los padres fundadores había sido precisamente que ASEAN abarcara a todos los Estados del Sudeste Asiático. Al igual que le ocurrió a la UE con ocasión de la ampliación al Este de 2005, ASEAN descubriría que se había expandido territorialmente a costa de perder cohesión. En efecto, acogió en su seno a dos Estados comunistas, uno de los cuales tenía estrechas relaciones con Rusia, a una dictadura militar y a un país que estaba dejando de ser una democracia y había emprendido el camino hacia el autoritarismo. A las diferencias políticas, se añadían las disparidades económicas. El país más pobre de los nuevos miembros,- Laos-, tenía una renta per cápita 326 veces inferior a la del país más rico, Singapur. A modo de comparación, en la UE de 2005, la renta per cápita del país más pobre era 7 veces inferior a la del más rico.
Como ocurrió con la UE, el entusiasmo por tener a toda la región en ASEAN, evitó que los problemas de cohesión se viesen inmediatamente. Tal vez el primer momento fue cuando la UE y ASEAN negociaron entre 2007 y 2009 un Tratado de Libre Comercio interregional y una de las principales razones del fracaso de las negociaciones fue la disparidad en los niveles de desarrollo económico de los países de ASEAN. Más graves fueron las disensiones a propósito del Mar del Sur de China a partir de 2012. Los países que no se sentían implicados o incluso que sostenían una posición pro-china, impidieron que ASEAN mostrase un frente unido en esta cuestión que para dos de sus miembros,- Filipinas y Vietnam-, era crucial.
A partir de 2011, con el anuncio norteamericano de su giro hacia Asia (“pivot to Asia”), las relaciones entre China y EEUU abandonan un cauce de cooperación y se impone la rivalidad. ASEAN intentará responder a ese reto reforzando su cohesión e integración mediante la Comunidad ASEAN y mediante la insistencia en su centralidad en la arquitectura regional que ella misma había creado. Esta arquitectura regional está constituida por los siguientes foros: 1) Cumbre de Asia Oriental. Se ha constituido en el foro más importante para el diálogo político y de seguridad de los establecidos por ASEAN. La UE no forma parte de él; 2) El Foro Regional de ASEAN, un foro de diálogo de seguridad, que quería evolucionar hacia un mecanismo de resolución de conflictos y creación de medidas de la confianza, cosa que no ha logrado; 3) Reunión Ampliada de Ministros de Defensa de ASEAN, en la que tampoco participa la UE. Se trata de un mecanismo de cooperación en el terreno de la defensa; 4) Foro Marítimo ASEAN, dedicado a temas de cooperación marítima en formato 1.5.
Aunque ASEAN siempre ha insistido en que no sería una organización de integración como la UE, sí que ha dado algunos pasos en esa dirección. En 2007 se dotó de la Carta de ASEAN, un documento cuasiconstitucional que establece que la Asociación tendrá personalidad jurídica internacional y en 2009 estableció una hoja de ruta para constituir la Comunidad ASEAN en 2015.
La Comunidad contaría con tres pilares, el económico, el político y de seguridad y el socio-cultural. El primero era el más importante hasta el punto de que algunos en sus inicios pensaron que la Comunidad se reducía al pilar económico. Algunas medidas previstas en el pilar económico eran la eliminación de tarifas, la maximización del mercado único y de la base productiva única, la facilitación del comercio, la eliminación de medidas no-tarifarias, la política de cielos abiertos… en fin, lo esperable y con pocas ideas novedosas.
El pilar socio-cultural aspiraba a promover un sentimiento de identidad compartido y la cohesión social en la región, a incrementar la conectividad entre sociedades civiles y a acercar ASEAN a los ciudadanos. Dos observaciones respecto a este pilar: los países de ASEAN son culturalmente variadísimos, pero más allá de lo que digan sus políticos, cuando se encuentran en terceros países suelen tener un aire de familia muy reconocible; ASEAN ha sido un invento de políticos y de burócratas que siempre ha estado alejado de los ciudadanos, que no se sienten concernidos por ella.
El pilar político y de seguridad tal vez fuera el menos desarrollado. Como a la UE, a ASEAN le cuesta verse como un actor regional realmente independiente y autónomo. El soplo en la nuca de las potencias extrarregionales está muy presente. Este pilar comprendía la cooperación en la lucha contra los retos de seguridad no tradicionales como el crimen trasnacional, el terrorismo o los desastres naturales y los ejercicios conjuntos para la mejora de capacidades en cuestiones como la gestión de desastres y la seguridad marítima.
De alguna manera, los líderes aseánicos fueron conscientes en 2015 que la Comunidad era un proceso in fieri, que no estaba realmente acabada y la definieron como un “proceso dinámico”. Al mismo tiempo eran conscientes de la necesidad de la Comunidad para que ASEAN siguiera manteniendo su relevancia internacional. En la Cumbre de ASEAN de noviembre de 2015 elaboraron la Visión 2025 que marcaba el camino que los líderes querían que siguiese la Comunidad ASEAN en la siguiente década. La Visión es más declarativa que ejecutiva y se queda corta para poder ser considerada una estrategia.
Los planes que se elaboraron a posteriori para cada uno de los tres pilares tuvieron un carácter realmente estratégico. Por ejemplo, en el pilar político y de seguridad se hablaba de mantener la centralidad de ASEAN en una arquitectura regional en evolución y de que la Asociación jugase un papel constructivo a nivel global. También hablaba de una ASEAN centrada en la gente, que debería ser la beneficiaria de la Comunidad ASEAN y disfrutar plenamente de los DDHH, las libertades fundamentales y la justicia social. Llama la atención que recoja iniciativas que hubieran estado mejor en el pilar socio-cultural.
En el pilar económico se hablaba de una economía muy integrada y cohesionada, competitiva, innovadora y dinámica con una conectividad mejorada y orientada hacia la gente. Afortunadamente, más allá de lo bombástico, incluía medidas tangibles como reforzar ATIGA (ASEAN Trade in Goods Agreement) o simplificar los mecanismos de reglas de origen.
El pilar socio-cultural tal vez sea el más vago. Habla de crear comunidades resilientes ante el cambio climático, de inclusividad, de sostenibilidad… Un ejemplo de ese decir mucho para no concretar nada lo tenemos en esta medida estratégica: “Reducir la desigualdad y promover el acceso equitativo a la protección social y al disfrute de los derechos humanos por todos…” no continúo porque las líneas y media siguientes son del mismo tenor.
Al final, lo que ha sucedido con la Visión 2025 ha sido lo que a veces sucede con ASEAN, que tiene problemas con la implementación. No hay monitoreo de las decisiones, ni penalizaciones por no implementarlas. A la Secretaría general de ASEAN le faltan medios para ejercer un papel impulsor en la implementación. Lo increíble es que a pesar de esas carencias, ASEAN no deja de evolucionar pasito a paso.
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