El modelo de financiación autonómica desde la perspectiva de los gobiernos regionales

Publicado por el 21/01/2015

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Por: Xoaquín Fernández Leiceaga; Universidad de Santiago y GEN (Universidad de Vigo) y Santiago Lago Peñas; GEN (Universidad de Vigo)

La profunda y larga crisis por las que ha atravesado la economía española, con sus devastadoras implicaciones para las finanzas públicas, ha supuesto un choque de madurez para las haciendas autonómicas. No obstante, el modelo que nazca de la revisión del actual (algo que se hará previsiblemente entre 2015 y 2016) es sumamente improbable que contemple una garantía de suficiencia que aísle las finanzas regionales de su desempeño económico. Será también, como los anteriores, de distribución de recursos. Y contará con una asignación de bases tributarias a cada comunidad acompañada de transferencias de nivelación para mejorar la equidad. Todas las comunidades reclaman una mejora de la suficiencia. Pero esto solo podrá hacerse realidad mediante un reparto más adecuado de las bases tributarias y de los límites del endeudamiento entre niveles de la administración; y si las regiones, como en general demandan, cuentan con una capacidad normativa de mayor extensión y profundidad.

Las comunidades también desean reforzar la estabilidad de las finanzas autonómicas. Un cumplimiento más cuidadoso de la regla de gasto o la puesta en marcha de un instrumento de seguro contra las coyunturas desfavorables, al estilo de los “rainy-day-funds” que ya funcionan en otras latitudes, son condiciones necesarias para la estabilidad de las finanzas autonómicas. Pero esta también progresaría de proceder a una revisión de los valores normativos de los tributos cedidos tradicionales y del esquema de entregas a cuenta con liquidación posterior, reforma en la que la coincidencia de las comunidades es elevada. Es preciso emprender, por medio de una comisión técnica dependiente del CPFF, un análisis de los valores normativos de cada tributo y comunidad autónoma en términos homogéneos, que sirva de base para la determinación de la financiación inicial del nuevo modelo de financiación; así como vincular de forma más ajustada los criterios de evolución de la misma a las bases tributarias regionales, independientes de las decisiones de cada gobierno autónomo. Para el sistema de entregas a cuenta se trata de utilizar la mejor información disponible sobre la dinámica de la recaudación tributaria estatal real (sin detraer los recursos entregados a las comunidades) y de efectuar previsiones técnicamente razonables, para lo que sería de ayuda encargarlas a servicios independientes del Gobierno. En estas condiciones sería sensato que las entregas incluyesen el 100% de los recursos previstos.

Desde la perspectiva de la equidad, la propuesta que genera mayor consenso es externa al modelo: promover la absorción progresiva de las diferencias entre el rendimiento del modelo foral y común, por medio de un nuevo cálculo del cupo vasco y navarro. Esta convergencia, aún dilatada en el tiempo, permitiría incrementar ligeramente la suficiencia de las haciendas comunes.

La reforma ha de afrontar el debate sobre el grado de nivelación deseable, punto sobre el que las posiciones de las comunidades son claramente divergentes. En cambio, sí existe un acuerdo amplio sobre la disfunción que el Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Convergencia introducen en el sistema de asignación de recursos. A nuestro juicio, los fondos así liberados debieran nutrir el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, convertido en el elemento central del sistema. Es opinión mayoritaria entre las CCAA que este instrumento debería ser objeto de una revisión para ajustarlo con mayor fidelidad a las necesidades regionales de gasto. El esquema institucional australiano, en el que el elemento central es una agencia técnica independiente (que en nuestro sistema político podría depender de un Senado reformado) es una referencia válida. El sistema de cálculo y asignación tendría que ser integral –incluyendo también las inversiones necesarias para la prestación de los servicios-, debería facilitar la autonomía de gasto de las comunidades y tendría que evitar su comportamiento estratégico. La agencia independiente sería la encargada de pilotar el sistema una vez puesto en marcha.

No existe una demanda generalizada de incorporar al sistema los fondos de desarrollo o las transferencias condicionadas. Pero, en cambio, parece necesario garantizar que éstas no distorsionen los resultados del modelo entregando recursos de forma discrecional a las comunidades que sirvan para financiar servicios públicos autonómicos.  Por ello serían solo aceptables para competencias no homogéneas, competencias delegadas por el gobierno central o por procedimientos de concurrencia competitiva o de distribución objetiva pactada con las comunidades. La vigilancia de estas condiciones debiera encomendarse a algún mecanismo institucional con participación regional.

Esta solución debiera permitir también vigilar el cumplimiento del principio de lealtad institucional. La eliminación de la asimetría en el tratamiento excepcional de los cambios en el IVA o Impuestos especiales permitiría avanzar en la vía de una aplicación inmediata de los mecanismos de compensación a las comunidades de los cambios en la normativa tributaria que les afecta pero también en la incorporación obligatoria de una estimación de los efectos de las normas que elevan su gasto, incluyendo las cantidades a consolidar en el modelo de financiación en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio siguiente.

Una versión extensa de este trabajo puede encontrarse aquí.

 

 

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