¿Por qué incumplen fiscalmente las Comunidades Autónomas?

Publicado por el 19/06/2017

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Por Santiago Lago Peñas GEN (Uvigo), Xoaquín Fernández Leiceaga USC y GEN (Uvigo) y Alberto Vaquero GEN (Uvigo)

Desde 2007 las Comunidades Autónomas (CCAA) en su conjunto han incumplido de forma reiterada sus objetivos de estabilidad fiscal. Este resultado global es compatible con la existencia de una amplia diversidad de comportamientos entre territorios, lo que exige un análisis diferenciado y posibilita la contrastación de las diversas hipótesis sobre las causas de las desviaciones sugeridas en la literatura y en el debate público.

Con ese objetivo, en nuestra investigación analizamos el comportamiento de las 17 CCAA durante el período 2005-2015, comprobando la existencia de disparidades notables en la dinámica fiscal de las CCAA. Así, los mayores incumplimientos se concentran en algunas CCAA con un elevado peso en el global y, al mismo tiempo, existen autonomías donde la norma ha sido la observancia de las metas.

El modelo econométrico que utilizamos permite un elevado ajuste, explicando una parte sustancial de esa diversidad y la dinámica global, incluyendo los efectos fijos individuales y temporales. Detrás de este resultado, pueden encontrarse dos tipos de factores. Primero, las cifras invitan a pensar que han existido gobiernos autonómicos que se han tomado más en serio la consolidación fiscal que otros, asumiendo en mayor grado los costes electorales de la austeridad y usando su autonomía, sobre todo en el lado del gasto, para cuadrar objetivos a base de mayores recortes. Segundo, no hay que perder de vista la existencia de imprevistos de todo tipo, como las sentencias judiciales o decisiones de otras administraciones con incidencia en gastos o ingresos. Los propios procesos de presupuestación y contabilización son, sin duda, relevantes. Es en los momentos de cambio de gobierno donde la probabilidad de que esta realidad salte a la luz es mayor, con facturas pendientes de contabilización o ingresos inflados. Todo lo anterior recomienda la realización de estudios de caso que nos permitan entender esta diversidad de estrategias y, en última instancia, poder imitar las más exitosas e identificar los procesos administrativos (presupuestación, contabilización, fiscalización) que se acaban convirtiendo en un escollo para garantizar el cumplimiento de objetivos.

Los resultados econométricos también respaldan que el ritmo de recortes en el cumplimiento de objetivos no puede decidirse al margen de la realidad observada; que son necesarias sendas de consolidación individualizadas, que tengan en cuenta la trayectoria de cada Comunidad Autónoma; que las diferencias difícilmente justificables en la financiación autonómica por habitante ajustado ayudan a explicar las mayores o menores dificultades de cumplimiento de objetivos; y que la carga por intereses no parece ser relevante para explicar incumplimientos.

Asimismo, nuestras estimaciones permiten señalar la necesidad de sustentar una estrategia de consolidación fiscal que pretenda ser más exitosa y que consiga que el nivel autonómico de gobierno deje de ser una fuente de inestabilidad e incumplimiento fiscal. Así, es fundamental introducir mayor automatismo en lo que atañe a los protocolos a activar por incumplimiento; y probablemente eliminando de los propios textos legales aquellos no aplicables por consideraciones de economía política, como la suspensión de la autonomía y mejorar los procesos administrativos para tapar los agujeros por los que los planes de ajuste fiscal que presentan las CCAA acaban atando de manera muy laxa a los gobiernos autonómicos.

Además, en materia financiera valoramos la necesidad de reformar la financiación autonómica para reforzar sustancialmente la autonomía tributaria de las CCAA de régimen común, endurecer su restricción presupuestaria y ajustar mejor la distribución global de los recursos a las necesidades de gasto en cada región. Recomendamos también abordar la revisión de la fórmula actual de anticipos e ingresos a cuenta sobre la que se basa el modelo de financiación de régimen común y que provoca que los gobiernos autonómicos se desentiendan de posibles ajustes en la fase de ejecución del presupuesto ante choques económicos negativos e imprevistos de todo tipo.

Finalmente, consideramos que  es preciso una mayor lealtad y cooperación vertical. Los objetivos de las CCAA tienen que ser efectivamente pactados entre la Administración central y las autonómicas. Y estas deben sentirse efectivamente comprometidas en el cumplimiento de metas comunes, ya que así es cómo funcionan los países federales; y es a la luz de ese cumplimiento de compromisos y promesas cómo los votantes deberían evaluar a sus gobiernos autonómicos.

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