Nombres de dominio: ni Rusia ni China han invadido Internet, pero no es tiempo de dormirse.

Publicado por el abr 8, 2014

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Si por algo llama la atención Internet desde el punto de vista político y legal es por su confusa, y hasta caótica “organización”. Esta es una nota que, como es natural, llama aún más la atención a los juristas o a quienes se desenvuelven habitualmente en organizaciones. Sin duda que el mejor ejemplo de ello es el de su gobernanza, siendo asimismo clave en este aspecto la cuestión de los nombres de dominio. 

La gestión de los nombres de dominio había venido siendo desempeñada hasta 1998 por una organización podríamos decir “interna” a la comunidad de pioneros de Internet, la llamada IANA (Internet Assigned Numbers Association), la cual lo llevaba a cabo de modo completamente oficioso desde su origen en 1972, a través de uno de los más notorios pioneros de Internet, Jon Postel, apodado humorísticamente “God” (Veà Baró). 

Dado el volumen y sobre todo la importancia que Internet había adquirido ya en 1998, el gobierno norteamericano tomó el relevo en estas funciones, básicamente consistentes “en la gestión de los cambios en los servidores raíz del DNS – la base de datos que contiene las listas de nombres y direcciones de todos los dominios de Internet de primer nivel -; y la administración histórica del sistema de nombres de dominio” (en palabras de ese mismo gobierno). 

Y lo hizo mediante la Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información (NTIA) del Departamento de Comercio, la cual a su vez opera a través de un singular acuerdo con otra organización, la llamada ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers). El acuerdo se firmó en ese mismo año de 1998, cuando la propia ICANN se creó. El fin de ICANN era justamente, entre otros, el de dar cobertura organizativa a las tareas que hasta entonces realizaba IANA. ICANN delega a su vez labores en esta materia en una empresa privada, Verisign.  

Un entramado nada claro, como se ve. Y un entramado de importancia capital porque, como decíamos, garantiza el funcionamiento del llamado sistema de nombres de dominio (DNS). El DNS es fundamental por cuanto asegura la “traducción” a letras y palabras de las series de números en que consisten las llamadas direcciones IP (mucho más difíciles de recordar que composiciones como “abc.es”), siendo a su vez éstas imprescindibles como “identificadores de extremo” (Huston) de cada recurso conectado a Internet (en lo esencial, dispositivos, redes locales o sitios web). En síntesis: sin el DNS, los recursos conectados a Internet no se encontrarían entre sí, o dicho de otro modo, mi navegador no sería capaz de acceder a un sitio web que en un momento dado decidiera consultar: es decir, sin el DNS, Internet sencillamente no podría funcionar. 

Pues bien, el 14 de marzo de 2014, la Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información (NTIA) anunciaba haber “solicitado a ICANN que convocase a los actores globales (global stakeholders) pertinentes con la finalidad de desarrollar un plan de transición para transferir la actual función de coordinación del sistema de nombres de dominio (DNS) desempeñada por la NTIA”. Lo que el gobierno norteamericano quiere por tanto es dejar de desempeñar función alguna en la gestión de alcance global de Internet.  

Según la propia NTIA, la apertura de este proceso de transición “marca la fase final de la privatización del DNS”, de conformidad con una Declaración oficial de 10 de junio de 1998 del Departamento de Comercio estadounidense, en cuya virtud, y  “desde la creación de ICANN […] el papel de los EE.UU. en las funciones de IANA sería temporal.” De hecho, el actual acuerdo con ICANN expira el 30 de septiembre de 2015. 

El gobierno estadounidense no entrega sin embargo un “cheque en blanco” a ICANN en el desarrollo de este proceso de transición, sino que le impone dos grupos de condiciones. El primero, de naturaleza orgánica, es que la propuesta de transición tenga un amplio apoyo de las partes directamente afectadas, entre ellas los organismos clave para el desenvolvimiento tecnológico de Internet, es decir, la Internet Engineering Task Force (IETF), la Internet Architecture Board (IAB) y los Registros Regionales de Internet (RIR); así como para su implantación social, es decir, Internet Society (ISOC).  

El segundo grupo de condiciones es de naturaleza funcional, en cuanto “la propuesta que ICANN eleve a la NTIA deberá basarse en los cuatro principios siguientes: a) Apoyar y reforzar el modelo de gestión multilateral de Internet (multistakeholder). b) Mantener la seguridad, estabilidad y resiliencia del sistema de nombres de dominio. c) Satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios y socios de los servicios de IANA en todo el mundo. d) Y mantener la naturaleza abierta de Internet.” 

Más aún, la NTIA subraya que, “en consonancia con las resoluciones aprobadas por unanimidad en 2012 en las dos cámaras del Congreso norteamericano, en favor del modelo multistakeholder para la gobernanza de Internet, no se aceptará una propuesta que sustituya el papel de la propia NTIA por fórmulas de gestión gubernamental o por parte de una organización internacional.” Todo ello en clara contraposición con las pretensiones de Estados como Rusia, China o Brasil de desempeñar como tales gobiernos un papel más activo en este campo, bien de modo directo, bien a través del sistema de Naciones Unidas (la Unión Internacional de Telecomunicaciones – UIT -  en particular). 

Pese a todas estas cautelas, la iniciativa del gobierno norteamericano generaba una viva controversia. Así, una columna ampliamente difundida del Wall Street Journal denunciaba que “[Marzo de 2014] había sido un buen mes para Vladimir Putin: Obtuvo Crimea e Internet.” El propio articulista justificaba su tajante afirmación señalando que “la alternativa a la continuidad de la autoridad de los EE.UU. [sobre Internet] es el control por parte de un órgano internacional dominado por regímenes autoritarios.” Opiniones de este tipo se prodigaban con mucha asiduidad, tanto por diversos medios de comunicación como también, cómo no, por notorios políticos del Partido Republicano, que veían en la noticia una ocasión magnífica para hacer daño a la Administración Obama.  

Una postura mucho más moderada es evidentemente la de Jordi Iparraguirre, presidente del Capítulo catalán de Internet Society, quien señalaba cómo la gestión del DNS “no será del gobierno de los EE.UU. pero tampoco de ningún otro gobierno, debiendo éstos conformarse con participar en la gestión, como ya ocurre ahora a ICANN, junto con las demás partes interesadas, en un entorno y modelo de gobierno multistakeholder”. 

Mientras que en el otro extremo de la balanza se encontrarían puntos de vista como el del profesor de Harvard Jonathan Zittrain. En su opinión, la polémica es una simple cuestión de “simbolismo”, en la medida en que los EE.UU. solo tienen “un control nominal, que no real” sobre las modestas funciones de gestión del DNS.  

Zittrain justifica en dos argumentos básicos el punto medular de su tesis, ese “control meramente nominal, que no real” de los EE.UU. sobre la gestión del DNS. En primer lugar, el control estadounidense “hasta ahora habría tenido un impacto mínimo sobre el funcionamiento de ICANN”, a lo que coadyuva el hecho de que  “ICANN no asigna por sí misma nombres de dominio, sino que se limita a designar quién gestionará cada lista de nombres.” En segundo lugar, “cualquier intento burdo de censura que pretendiese utilizar los nombres de dominio encontraría una fuerte resistencia por parte de los operadores de registros de nombres de dominio, y en última instancia de los proveedores de servicios de Internet”.

En abierto apoyo de la iniciativa de la NTIA, Zittrain termina concluyendo que, en el fondo, “eliminar esta simbólica participación de los EE.UU. es [como hemos visto] una acción prevista desde la misma creación de ICANN”, que además ayuda a resistir las presiones de los Estados que abogan por gubernamentalizar la gestión de Internet, al tiempo que “no implica coste alguno”.

Bastan las limitaciones orgánicas y funcionales antes expuestas, que el propio gobierno estadounidense impone al proceso de transición, para descartar de antemano los simplistas argumentos de quienes consideran que la medida de la NTIA poco menos que abre la puerta a la “invasión ruso-china” de ICANN y por tanto a la entrega de Internet en manos de los gobiernos, entre ellos esos dos.

No obstante, la iniciativa de abrir este proceso de transición no me deja en modo alguno tranquilo.

Primero, porque, es la propia NTIA la que afirma que el proceso de transición se refiere a “funciones esenciales” sobre los nombres de dominio de Internet (“key Internet domain name functions”), lo que parece casar mal con la tesis de que se trata de funciones meramente “simbólicas” o “nominales, pero no reales”.  

Segundo, porque el hecho de que el impacto del control norteamericano sobre la gestión de ICANN haya sido mínimo “hasta ahora”, como Zittrain indica, no garantiza en absoluto que siguiera siéndolo también el de otras fórmulas que encomendasen ese control a otros agentes, justamente porque de partida estaríamos hablando de fórmulas diferentes. Más aún, es precisamente el estilo de las Administraciones norteamericanas – aun con sus limitaciones y errores -, favorables a la Internet abierta y libre, el que ha garantizado esa intervención mínima, que queda por ver si seguiría respetándose en el futuro: se dirá entonces que la NTIA exige que así siga siendo para completar el proceso, pero esas bases iniciales podrían por desgracia ser transgredidas en el futuro sin que quizá exista ya un garante último que apueste tan decididamente por la apertura y libertad de la Red.

En tercer lugar, esa supuesta oposición a intentos de censura de “los operadores de registros de nombres de dominio” podría quedar fácilmente neutralizada por una ICANN que, pese a las buenas maneras iniciales, terminara por caer en manos de gobiernos autoritarios o totalitarios o que resultara ser al menos excesivamente vulnerable a su influencia. Por otra parte, basta observar el férreo control de las autoridades chinas sobre la totalidad de los miles de proveedores de servicios de Internet que operan en su territorio, para comprobar que la resistencia a la censura que pudieran ejercer esos proveedores sería prácticamente nula, al menos en países como ése.

Como el propio profesor de Harvard resalta, el actual acuerdo NTIA-ICANN  “encomienda ciertas responsabilidades mínimas al gobierno de los EE.UU., a la par que establece una válvula de escape que éste puede activar en el supuesto de que las cosas se pongan fatal”. Y aquí reside a mi juicio la clave, en que las cosas podrían “ponerse fatal”, para la Internet abierta y libre, por qué no, una vez los EE.UU. cedan todo control sobre la gestión: no por la cesión en sí, cuyas pautas hemos visto están bien enfocadas, sino porque dichas pautas podrían terminar siendo quebradas.

¿Y qué pasaría si esto llegase a suceder? ¿Quién ostentaría entonces ese poder para “decidir la excepción”, como Carl Schmitt definía los atributos del poder soberano? ¿Quién sería entonces el “soberano” de Internet? ¿Ha pensado la Administración norteamericana en todo ello? ¿Han pensado en ello otros gobiernos, la Comisión Europea, el gobierno español? 

Cierto que sus malas prácticas alrededor del ciberespionaje masivo han desgastado muy seriamente el crédito de la Administración estadounidense como garante fiable de la apertura y de la libertad de Internet: ya anunciábamos en entregas anteriores que ello ha dado de hecho abundante munición a los enemigos de esa libertad y de esa apertura, en especial los Estados menos respetuosos con ella. No parece por otra parte casual que el proceso de transición se haya abierto apenas pasados unos meses del estallido de estos escándalos: ¿quizá como auto-infligida “penitencia” del gobierno de los EE.UU. por sus excesos?  

Todas las preguntas anteriores, unidas a la debilidad de los argumentos que pretenden tranquilizarnos, no pueden pues sino llevarme a la inquietud. Demasiadas incógnitas, con demasiado en juego.

La apertura de este proceso de transición me lleva por último a pensar que la extremada singularidad de Internet acaba de estallar en un ámbito que hasta ahora solo empezaba a acusarla, cual es el del Derecho internacional que regula las relaciones entre Estados y organizaciones internacionales. Como en general se comparte en Occidente, no nos sirve para preservar la apertura de Internet una gestión gubernamentalizada, bien directamente, bien a través de las Naciones Unidas, siendo lo ideal para ello el modelo multistakeholder. Y si esto es así, más vale entonces que comencemos a reflexionar sobre mecanismos capaces de combinar ese modelo con una instancia última de decisión “por si las cosas se ponen fatal”, que sea igual o mejor que la actual válvula de escape norteamericana. Seguro que ese viejo Derecho de gentes nos brindará alguna fórmula para lograrlos.

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