La nueva Ley general de telecomunicaciones: ¿“Neutral” frente a la neutralidad de la Red?

Publicado por el Oct 7, 2013

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Llama la atención la línea del nuevo texto en aspectos esenciales de las telecomunicaciones, de Internet y de todo el entorno digital.

El pasado 18 de septiembre de 2013 entraba en las Cortes Generales el ya desde entonces proyecto de nueva Ley general de telecomunicaciones, llamado a reemplazar el texto vigente, que como se sabe data de 2003, sin perjuicio de haber sufrido diversas modificaciones: las más notorias, como se sabe, se debieron a la aprobación a escala europea de las dos directivas 2009/136/CE y 2009/140/CE, que a su vez reformaban el llamado “paquete telecom” procedente de 2002.

El proyecto declara perseguir un objetivo capital, explicitado con claridad en su exposición de motivos: facilitar el despliegue de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones.

Es en ese contexto de favorecimiento del despliegue de redes y servicios en el que se ha de leer otros cuatro objetivos básicos: a) Fomentar las inversiones, que según se indica en el proyecto exigirán solo en España una cifra aproximada de 23.000 millones de euros hasta 2020; b) garantizar una competencia efectiva entre los distintos operadores (introduciendo en particular condiciones estrictas para posibles operadores públicos); c) recuperar la unidad de mercado, estableciendo procedimientos de coordinación y resolución de conflictos entre la legislación sectorial estatal y la legislación de las Administraciones competentes; y d) simplificar la actuación administrativa, eliminando y revisando determinadas licencias y autorizaciones en materia de espectro, así como aligerando obligaciones de información de los operadores.

Todo ello en el marco de lo que viene a constituir una nueva ley, que no una mera reforma de la anterior. No debe entenderse esta afirmación en el sentido de que el texto transforme en profundidad todos los aspectos de la normativa hoy vigente, bien al contrario: se trata de una regulación que respeta las bases de aquélla, más allá de adaptarla a los fines antes mencionados.

Lo que sí sucede es que la nueva Ley pretende regular de manera omnicomprensiva las telecomunicaciones en España, abarcando por ello en su campo de acción la totalidad de sus perspectivas: condiciones de acceso al mercado y desenvolvimiento en el mismo, derechos de los usuarios, régimen del regulador (que ya es la nueva Comisión nacional de los mercados y de la competencia), limitaciones a los operadores con peso significativo en el mercado, etc.

Lejos de pretender un análisis sistemático del proyecto, nos limitaremos en estas líneas a valorar sus objetivos principales.

Comenzaremos indicando que con su meta primordial de favorecer la inversión en redes, el proyecto asume la también principal recomendación que elevaba al Gobierno el Grupo de expertos para la elaboración de la Agenda Digital para España, en su Informe de recomendaciones de 18 de junio de 2012 y que en su momento se comentó en estas páginas de La Ley en la Red.

Por cierto que, como también entonces comentábamos aquí, al proponer esa línea de acción que primero trascendía a la propia Agenda Digital para España y ahora se ve plasmada con tanta contundencia en el proyecto, el Grupo de expertos se decantaba en favor de los postulados de las operadoras de comunicaciones, al hilo de ese viejo debate que desde los años setenta viene oponiendo los intereses de éstas (“modelo de voz”) a los de las que aquí venimos dando en llamar “empresas (o en general entidades) de Internet” (“modelo de datos”), en lo que a la gestión del tráfico de telecomunicaciones se refiere.

No cuestiono en absoluto, como es natural, la necesidad de fomentar la inversión en redes y en su innovación. Hacerlo sería sencillamente disparatado, en tiempos como los actuales, de crecientes necesidades de “ancho de banda” y de velocidad de transmisión.

No obstante, ya a mediados de 2012 echaba aquí mismo en cara al indicado Informe de recomendaciones una insuficiente sensibilidad hacia cuestiones de, como mínimo, comparable relevancia a la de la inversión. Cuestiones que, por otra parte, y como consecuencia de la imparable convergencia de redes y servicios en el entorno digital, son sencillamente inseparables del reto de la inversión.

Me refiero esencialmente, por supuesto, a la sempiterna cuestión de la apertura y neutralidad de la Red y, con ella, a la idea de calidad de servicio, que como tantas veces hemos recordado en este espacio, constituye el auténtico caballo de batalla de la actual regulación de las telecomunicaciones en España, en Europa y en todo el mundo. Una idea de calidad de servicio que no puede por supuesto erigirse en  comodín de las operadoras de comunicaciones electrónicas para gestionar el tráfico en sus redes con arreglo a sus exclusivos intereses o, cuando menos, conforme a criterios que no resulten suficientemente razonables.

Y si esa insuficiente sensibilidad podía quizá reprocharse a los documentos previos al proyecto, otro tanto puede en estas circunstancias decirse del proyecto mismo.

Muy bien está que se pretenda consolidar y fortalecer la inversión en redes y servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, se desperdicia una ocasión ideal para hacer dos cosas claves en materia de apertura y neutralidad, así como en relación con calidad de servicio:

–        Primero, se pierde la ocasión de defender con determinación y claridad esos postulados de apertura y neutralidad de la Red, que hasta ahora no se han proclamado nunca formal y directamente en normas españolas.

–        Segundo, se deja también pasar la ocasión de sumarse a otros Estados de la Unión Europea, como son los Países Bajos o Finlandia, en la regulación frontal de la neutralidad de la Red, estableciendo una normativa de la calidad de servicio que permita compaginarla con la gestión del tráfico que lleven a cabo las operadoras, gracias a pautas bien delimitadas y que resulten razonables.

Sucede además, que, como también aquí destacábamos en el recién citado número anterior, la propia Comisión Europea ha decidido dar ambos pasos, a través de su borrador de Reglamento por el que se pretende crear un mercado único de comunicaciones electrónicas, dado a conocer el 11 de julio de 2013.

Entiendo que el rumbo emprendido por la Comisión muy bien habría podido seguirse aquí. Máxime cuando sus pautas, como ya dije en su momento, resultan más que aceptables: en línea con la necesidad, citada en la rúbrica del artículo 20 del borrador de Reglamento comunitario, de desarrollar cualquiera práctica de gestión de tráfico, de un modo “razonable”, ese mismo artículo limita taxativamente la posibilidad de efectuar gestión del tráfico a motivos de: a) aplicación de disposiciones legales u órdenes judiciales; b) integridad y seguridad de la red, servicios y dispositivos; c) lucha contra el spam; y d) reducción de situaciones excepcionales de congestión.

A cambio, nuestro proyecto comienza por obviar del todo los principios de apertura y neutralidad de las redes, que ni siquiera se mencionan como tales en su exposición de motivos, ni en ninguno de los preceptos normativos de la futura ley. Todo ello en contraste, como decíamos, con las necesidades de inversión, que se proclaman desde el mismo frontispicio del texto, como norte principal del mismo.

Y, ya más en concreto, al regular la calidad de servicio, a la que primordialmente dedica todo un artículo, el 50, el proyecto indica:

“1. Por Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo se podrán fijar requisitos mínimos de calidad de servicio que, en su caso, se exijan a los operadores de redes públicas de comunicaciones electrónicas, con objeto de evitar la degradación del servicio y la obstaculización o ralentización del tráfico en las redes, de acuerdo con los procedimientos que se establezcan mediante real decreto.”

Es decir, que:

–        Primero, la calidad de servicio no debe dar lugar necesariamente a requisitos mínimos, sino que éstos solo se establecerán si el Ministerio competente lo estima necesario, quedando pues a su discrecionalidad.

–       La futura ley elude entrar siquiera mínimamente en la cuestión, como a mi juicio debiera hacerlo, dada su enorme importancia en el actual entorno digital, porque deslegaliza su médula al remitirla a los procedimientos que se establezcan en meros reglamentos (real decreto para los procedimientos y orden ministerial para la apreciación de la necesidad, siendo incluso criticable esta disparidad, que deja a una norma reglamentaria de rango inferior al real decreto lo que podría argumentarse constituye la decisión esencial, cual es esa misma apreciación).

–       Tercero, y sobre todo, insisto, el proyecto parece quedar en una posición de “neutralidad frente a la neutralidad”, al limitarse a mencionar “la degradación del servicio y la obstaculización o ralentización del tráfico en las redes” como prácticas que se debiera “evitar”, pero no aprovechar la ocasión de concretar qué es lo que en efecto debe entenderse por tales prácticas, cuáles son sus posibles fuentes y en qué casos podrían en cambio estar justificadas.

Resta a partir de ahora al texto de la futura ley una azarosa andadura parlamentaria, en sus sucesivos trámites en el Congreso de los Diputados y en el Senado. Todos ellos brindarán excelentes ocasiones de rectificar la línea que aquí venimos criticando. Confiemos en que así sea, por el bien de nuestras redes y servicios de  telecomunicaciones, por el de nuestros usuarios y por el de Internet y el conjunto del entorno digital.

 

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